出席聯合國氣候變化綱要公約第六次締約國大會第二階段會議（COP6 part II）與會情形
說 明：
一、聯合國氣候變化綱要公約第六次締約國大會第二階段會議（COP6 part II）係在今（二○○一）年七月十六日至二十七日於德國波昂舉行，計有一百七十八國家，二百一十八個政府間組織及非官方組織，約肆仟陸百餘人參加。
二、我國代表團循往例係以工研院名義，非政府組織身分參加，由本署林副署長達雄擔任團長，計有外交部、經濟部能源會、經濟部工業局、經建會、國科會、環保署等相關部會參加。
三、公約沿革及本次會議前的演變：
（一）自工業革命以來，由於人類經濟快速成長伴隨大量使用化石能源，造成大氣中的溫室氣體濃度大幅提高，以致於氣溫升高及氣候型態改變。為防制此氣候變遷危及環境生態，聯合國於一九九二年「里約高峰會議」（Rio Summit）通過「聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）」（以下簡稱公約）針對「人為溫室氣體」（anthropogenic greenhouse gases）排放降低進行全球性協議。為加速及落實溫室氣體排放管制，一九九七年於日本京都召開之公約第三次締約國會議時更通過具法律效力的「京都議定書」（Kyoto Protocol）規範三十八個已開發國家及歐洲聯盟（即所謂附件B國家）量化的溫室氣體減量目標，要求渠等在二○○八年至二○一二年應將其溫室氣體排放量回歸至該國一九九○年水準，平均再減五‧二％。
（二）由於京都議定書中多項條文之運作方式並未明確規範，因此，一九九八年在阿根廷召開的第四次締約國會議時，特別通過「布宜諾斯艾利斯行動方案」（Buenos Aires Plan of Action），要求各締約國在第六次締約國會議時應對遵約制度、京都機制等議題之運作方式完成定案，以促使京都議定書可早日生效。
（三）在去年十一月於荷蘭海牙所召開的第六次締約國會議中，由於美國與歐洲聯盟兩個中主要集團國家，對於植樹吸收二氧化碳的計算（或稱sink, 「匯」）和跨國減量的京都機制兩項議題認知差距甚大，無法形成共識，造成會議沒有結論。爰此，公約特別於德國波昂召開第六次締約國大會第二階段會議（COP6 part II）。
（四）然而，今年三月美國布希政府對外宣稱基於本身經濟情況考量將不批准京都議定書。布希總統並於今年七月中旬於義大利所舉行的八大工業國領袖高峰會（G8），重申不批准京都議定書立場不變。原本各國期盼京都議定書可於明（二○○二）年地球高峰會議十週年時生效，但由於美國的決定對於自一九九七年以來已進行四年的京都議定書談判工作造成震撼，也使得京都議定書能否於明年如期生效增添一大變數。
（五）京都議定書的生效係需要有五十五個公約締約國簽署且批准，而批准國家中附件一國家的一九九○年二氧化碳排放量應占所有附件一國家五十五％兩項條件，議定書才能生效。至目前為止，已有八十四個國家簽署，三十四個國家批准，尚未達到生效條件。
（六）自從美國布希政府宣布不批准京都議定書之後，各國均重新評估是否願意在美國缺席的情況下，繼續批准京都議定書。美國為全球溫室氣體排放量最大的國家，該國一九九○年的二氧化碳排放量占附件一國家三六‧一％，部分國家，如：日本、澳洲（其排放占比分別為八‧五％與二‧一％），自美國宣布後，其立場亦曾有偏向美國的情況，原使得議定書生效的情況更不樂觀，缺乏美國的參與將使議定書五十五％的生效條件不容易達成，使得第六次締約國大會第二階段會議談判顯得更加困難，惟大會主席Pronk發揮高度談判技巧及耐力，促使各主要集團（如歐盟、G77與中國）妥協讓步，並使關鍵國家（如：日本、加拿大、俄羅斯）在優勢的減量條件下願意參加京都議定書，終使本次會議能有所突破，並促使京都議定書可望在里約高峰會議十週年生效。
四、各主要集團之立場
（一）美國：認為京都議定書僅限制少數Annex B國家的減量責任，而排放量大的開發中國家（印度與中國）並無減量目標，對美國並不公平。此外，限制二氧化碳排放將會影響美國經濟發展。惟美國目前雖不批准京都議定書，但仍將與各國基於公約精神共同發展創新技術以減緩氣候變遷。美國同時也反對本次波昂會議任何對其不利的行動，但無意在會議中阻擾其他國家繼續進行談判，並正式表示布希政府將不批准京都議定書。
（二）歐洲聯盟：計十五國，屬於工業先進國家且重視環保，強調全球溫室氣體排放量不斷增加的趨勢，主張已開發國家應優先承擔減量責任，不管美國是否批准，歐盟已表明將於二○○二年批准京都議定書。
（三）雨傘集團（umbrella group）：係由除歐盟外之附件一國家所組成（如美國、日本、加拿大、澳洲、挪威、紐西蘭、俄羅斯等），此集團在美國宣佈不批准京都議定書之後，意見已產生分裂。其中俄羅斯、挪威、紐西蘭仍然表明支持議定書。
（四）G77與中國：屬於開發中國家集團，計有一百三十餘國，主張現在今溫室效應現象係由工業化國家所造成，呼籲美國不應逃避其全球環保的責任。此集團並強調公約應加強資金協助與技術移轉給開發中國家，同時應對低度開發中國家加強適應氣候變遷的能力建構。
（五）日本：自美國表態後，日本成為京都議定書能否生效的重要關鍵。渠支持京都議定書於二○○二年生效，但是堅持美國參與的重要性，希望加強協商使美國重回議定書行列。日本同時強調該國已經盡最大努力進行減少溫室氣體排放的工作。
（六）俄羅斯：支持京都議定書二○○二年生效，但由於大會主席二十三日所提出的決議文件，縮減京都機制排放交易的可賣出溫室氣體配額的空間，並對運用森林吸收二氧化碳作為溫室氣體減量策略設定上限。基於兩項限制，俄羅斯二十五日一度在會中表示將不會批准京都議定書。後經主席協商，對於俄羅斯運用森林吸收二氧化碳的上限做出讓步，遂暫彌平此一波折。
（七）島國聯盟：係由四十三個成員組成，因全球暖化，海平面上升，直接威脅其國家生存，呼籲已開發國家儘快批准京都議定書」並提供技術移轉、能力建立、及調適支援。
五、爭議議題分析
（一）京都機制（Kyoto mechanism）：為協助已開發國家可以經濟有效方式達成其減量目標，京都議定書特別制訂三種可跨國合作進行溫室氣體減量的機制，分別為：清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM），共同執行（Joint Implementation, JI）及排放交易（Emissions Trading, ET）。爭議內容略以：
１核能發電：多數締約國認為核能發電並不符合永續發展的目的，不可納入清潔發展機制中。
２公平性（Equity）：開發中國家認為應將已開發國家與開發中國家兩者溫室氣體人均排放量的差距拉近，同時考量京都機制在進行時不可過度集中某一區域。
３補充性（Supplementarity）：歐洲聯盟、G77與中國認為各國應優先在本國境內進行減量，跨國合作之三種跨國合作計畫只能做為彌補本國減量之不足，必須設限。
４G77與中國認為應對「排放交易」做出限制，要求出售排放權的國家應限制其賣出額度，避免部分國家大量拋售「熱氣（hot air）」，因此提案要求僅出售在議定書允許排放量的二％；然雨傘集團反對，認為不應過多限制，將使得交易市場不活絡，反造成此項機制失敗，因此提案建議放寬出售額度可達議定書允許排放量的四○％。
（二）遵約體制（Compliance）
１歐洲聯盟認為應建構一個強而有效的遵約體制才能有效促進各締約國遵守議定書的規定。
２在協商過程中，曾有締約國提案應以「違約罰款並成立遵約基金」或「修護損壞環境進行付費」兩種方式，以促使締約國遵守京都議定書所規定的減量目標；惟日本、加拿大反對，建議應以誘因代替處罰。
（三）土地利用變更及森林（LULUCF）
１京都議定書第3.3條訂定「造林（afforestation），重新造林（reforestation）及砍伐森林（deforestation）（簡稱ARD）所產生之溫室氣體之淨變化可作為減量措施之一」，第3.4條訂定「土地利用變更及森林應是直接由人類引起之額外活動（additional human-induced activities）」。由於這兩條文定義並不明確且統計方法及結果具有高度之不確定性，各國均有不同見解。
２日本、加拿大與澳洲提案要求增加植樹造林吸收二氧化碳作為溫室氣體減量措施的額度，但遭到歐洲聯盟反對。
（四）能力建構（capacity building）：討論議題包括能力建構、技術轉移、不利影響和全球環境機制之運作。
１開發中國家一再表示缺乏必要的技術與 「know how」來因應氣候變遷，必須透過真正的環境技術轉移，才可以保證開發中國家之永續發展。本次會議多數國家均認為協助開發中國家建構適應氣候變遷能力極為重要。
２延續去年大會主席的提案，討論是否成立「適應基金」（Adaptation Fund）、「公約基金」（Convention Fund）等基金提供額外財務協助低度開發國家、開發中小島國家及東歐經濟轉型國建立因應氣候變遷之技術轉移、能力建構等事項。惟上開基金的資金來源，如：繳款對象係為自願或義務規定、不繳款是否需接受處罰等，均引起各國討論。
六、大會過程
十六日會議開幕上午，大會主席Pronk決定將議題區分為四大諮商分組，分別為：討論各國如何遵守議定書規定與責任的「遵約體制分組（compliance system）」、討論跨國合作進行溫室氣體減量的「京都機制分組（Kyoto mechanism）」、討論協助開發中國家因應氣候變遷的「能力建構分組（capacity building）」、討論森林吸收二氧化碳統計計算的「土地利用變更和森林分組（land use, land use change and forestry, LULUCF）」，要求各國進行為期三天的非正式協商。此外，十九日至二十二日起召開各國部長會議，是本次會議的重點；而二十三日至二十七日則係延續前述討論並包括附屬機構會議的召開。
二十一日晚間約十一點，主席Pronk以過去一週的討論結果及諮商文件，重新提出一份新的協議文件「執行布宜諾斯艾利斯行動計畫的核心要件（Core Element for the Implementation of the Buenos Aires Plan of Action）」作為各國討論基礎，並擬作為本次會議結論的草案。
在歷經各國部長三十幾個小時的談判後，原本日本與加拿大所在意的「彈性機制運用的上限問題」與「遵約制度」兩項議題，在大會主席積極研商，以及日本、加拿大與歐洲聯盟紛紛表示希望本次會議能有所決議的情況下，歐洲聯盟遂妥協不再堅持對彈性機制之運用應設定上限與取消未達減量目標應付費的處罰機制。本次會議終於在二十三日上午達成重大突破，各國部長接受大會主席所提出的協議文件。
二十四日上午公約秘書處再依據該協議內容制訂成正式法律文件草案，提交各國代表於會中討論。二十五日上午，俄羅斯對於該文件中「排放交易」及「植樹造林」兩項限制不滿，一度傳出將不批准京都議定書。後經主席整日協商，將文件中有關俄羅斯「植樹造林」的上限規定保留，將俟待科學方法計算後再修正，各國遂正式同意將該文件送交締約國大會決議，二十五日晚間大會正式通過「執行布宜諾斯艾利斯行動計畫的核心要件」。同時，大會決定繼續分成四個諮商小組討論「京都機制」、「遵約制度」、「能力建構」及「土地利用變更及森林」運作方式的細部文件。
七、大會結論
二十七日晚上十一時，氣候變化綱要公約第六次締約國大會第二階段會議正式宣布閉幕，會中決議將二十五日所通過「執行布宜諾斯艾利斯行動計畫的核心要件」稱為「波昂協議（Bonn Agreement）」。此外，大會主席對於四個諮商小組所擬定之細節文件，原預計採包裹（package）方式一併通過，但由於部分國家對於「遵約制度」、「京都機制」及「土地利用變更及森林」三項議題之諮商小組所規劃的細節文件仍有意見，因此，上開細節文件僅獲得大會承認（recognize），但並未通過，將留待今年十月底在摩洛哥舉辦的第七次締約國大會定案。
本次通過「波昂協議」，對於京都議定書中爭議多時的條文，明確地做出原則界定，可稱為是過去四年來談判工作最重要的進展，同時也對京都議定書於明年（二○○二年）順利生效增添無比希望。
（一）該項文件共分為八大部分，分別為：氣候變化綱要公約基金、京都議定書基金、技術發展與轉移、公約第四條第八款與第九款（氣候變遷所造成的不利影響及執行因應氣候變遷策略所造成之衝擊）、京都議定書第三條第十四款相關事項（協助開發中國家）、京都機制的運作、土地利用及土地利用變更、京都議定書的遵約制度。由於協議內容明訂三項基金將用於協助開發中國家適應氣候變遷，最受到開發中國家歡迎。
（二）首先，在氣候變化綱要公約下將成立一個「特別氣候變遷基金（special climate change fund）」，將用於因應氣候變遷的適應措施、技術轉移、能源、交通、廢棄物管理等工作，同時針對低度開發中國家亦將成立「低度開發中國家基金」協助建立「國家適應計畫行動方案（NAPAs）」；在京都議定書下，將利用清潔發展機制計畫或其他資源成立「適應基金」去進行實質的適應計畫。
（三）在技術轉移方面，將由二十位不同領域專家組成專家小組審議技術轉移工作；在公約第四條第八款與第九款的執行方面，將在第八次締約國會議時執行相關計畫以確保可以符合開發中國家適應氣候的需求；在京都機制方面，附件一國家應考量本國情況優先執行本國境內的減量計畫，而使用京都機制僅是為補充國內減量行動計畫的不足，參加京都機制者應先簽屬遵約協議且依據議定書遵約制度所定之方法陳報相關資料。
（四）值得注意的是，該條文件明確指出附件一國家應避免使用核能為共同執行、清潔發展機制的計畫項目，對於小型清潔發展機制計畫的方法與程序，如：再生能源最大輸出能量15MW、能源效率改善每年達15GWh、溫室氣體每年減量達15千公噸二氧化碳當量等，將於第八次締約國會議中定案。
（五）該文件對於各國藉由造林植樹吸收二氧化碳達成減量目標方面，也做出使用上限，其可用額度最高的前三名分別為：俄羅斯（17.63MtC/yr）、日本（13.00MtC/yr）及加拿大（12.00MtC/yr）。在遵約體制方面，對於未能達成減量目標者，將處以扣減下一承諾期的允許排放額度（扣抵率為1.3）、要求訂定遵約行動計畫、停止使用排放交易權利。
八、我國因應策略及建議
（一）我國因應公約之建議：
１目前公約或議定書並未對非附件一國家訂定規範，與我國情況相似的國家（如南韓、新加坡等）至今並無減量責任，也沒有提出自願減量方案。現階段我國應基於地球村成員責任與公約精神，優先進行「無悔策略」（no regret policy）的工作，例如：節約能源、提升能源效率、推廣清潔能源使用等，同時依據公約對各國之要求，完成我國國家通訊之編撰，目前尚不需對外表態承諾具體減量目標。
２氣候變化綱要公約要求各國應提交國家通訊，需列出溫室氣體排放清冊、減量策略及氣候變遷之衝擊調適等，以作為審查各國推動防止氣候變遷工作的依據。目前，本署目前已完成我國至一九九九年的溫室氣體排放清冊統計，並報經行政院永續會通過，建議未來應持續推動更新。此外，有關國家通訊中需進行氣候變遷之衝擊評估與調適策略建立部分，涉及層面甚廣，如：水資源、海平面上升、森林、農地、氣候等，建議各主管部會進行評估。
（二）對外溝通管道之建立：
１據評估，若京都議定書可在明年生效，則下一階段會議討論的重點可能會在開發中國家的減量責任，或許在第二、三階段承諾期（二○一三至二○二○年間）就可能會要求開發中國家減量。倘若開發中國家被要求減量，我國可能也會受到影響。建議我國可成立減量潛力評估小組及談判小組，評估我國各項減量策略的減量成本與成本有效性，並排定優先順序，同時瞭解減量空間及限制，作為未來可能談判時之基礎。
２這次會議所通過「執行布宜諾斯艾利斯行動計畫的核心要件」文件，係突破過去四年來談判的僵局，將也助於京都議定書於二○○二年生效。值得關注的，俄羅斯、日本與加拿大為爭取國家本身利益，妥善利用談判技巧，取得較高的植樹造林吸收二氧化碳的配額及取消不遵約的罰金制度，建議我國未來參與國際談判時亦可從中獲取經驗。
３我國屬於海島國家，就環境利益而言，與島國聯盟相似。建議可蒐集該集團國家之相關資料並聯繫，以便在防止氣候變遷的工作推展上，增加一項國際交流管道。
（三）各部門溫室氣體減量策略建議：
１根據公約規定，各國因應氣候變化的政策和措施應講求成本有效性，以確保用最低的成本達到全球效益。因此，建議各主管機關應評估我國各項減量措施與技術之減量成本，分析比較各部門各項措施與技術的減量成本之差異，以提供政府和業界溝通之依據。
２輔導產業自願性減量措施是國際間減少溫室氣體排放的重要措施，經濟部工業局宜繼續推動並提高其減量成效，定期公布其減量成效，以了解其努力成果和改善的空間。但每一產業的特性不同，其減量承諾目標與成效也不同，為了加強自願性減量承諾之成效與可比較性，應確定自願性減量基準年和基線。對參與自願性減量方案的產業及廠商應協助其有設立基線的能力，並提升我國基線資料評估能力與查核能力，建置各產業部門標準化基線方法。
３溫室氣體減量工作係需靠國內各排放部門（如：工業、能源、交通、住商）共同推動，方能彰顯成效。建議各排放部門主管機關應輔導業者進行節約能源、提升能源效率等溫室氣體減量工作。
４國際間面對溫室氣體減量規範時，均優先推動國內的減量工作，惟國內面臨減量成本過高時，跨國合作的排放交易、清潔發展機制等彈性機制則用於補充之最佳選擇。雖然我國目前無法正式參與此一國際減量合作，我國仍可嘗試依國際經驗規劃國內相關制度，評估建立國家級彈性機制管理機構，並推動國內彈性機制試驗計畫。藉由計畫的實施以學習管理經驗，以利未來與國際間彈性機制之接軌。
５本次大會同意優先考量「逐步減少或消除所有溫室氣體排放部門市場不完全、財政誘因、租稅和關稅減免與補貼，考慮到有必要進行能源價格改革，以反映市場價格和外部性」，此一方向可供我國檢討現行相關政策措施之參考。另外，有關化石燃料未來在溫室氣體排放、吸收及儲存方面相關技術發展活動，亦值得我國持續觀察、學習與了解其進展內涵。
（四）氣候變遷之科學探討：
１地區性氣候環境及大氣化學模式之整合與應用：配合公約目標，提供國內所需的環境資料，並系統化建立相關資料庫。
２減緩溫室氣體排放和增強匯的方法：我國應大力投入綠色科技發展及應用研究，包括製程方面之清潔生產或污染防治技術、綠色設計、綠色交通、綠建築等策略研究組合，並且加強森林、農業土地和其他地區之生態系統提供碳減緩潛力之研究。
３社會經濟的衝擊調適方面：針對氣候及自然環境變遷評估我國社會經濟體系之衝擊，尤其是氣候變化敏感系統，包括水文、水資源、農林、沿岸地區和海洋系統宜有整體性之研究。另外，氣候極端變化會對社會和自然系統產生危害之因素，如乾旱、洪水、土石流、暴風雨等亦須加強研究。
（五）本次會議中對於植樹吸收二氧化碳的功能已經確定，建議應加強國內植樹造林及森林管理工作。此外，目前公約對土地利用、土地利用變化與林業議題之討論，已變成一項非常重要議題，建議下次會議應有農業主管機關派員與會。